新中国宪法：从《宪法大纲》到《共同纲领》
09/18
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习近平总书记说：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”人民代表大会制度早在20世纪30年代初中共起草的《中华苏维埃共和国宪法大纲》就有体现，《宪法大纲》是我党制订的第一部宪法。14年后，中共开始起草建国初期曾经起临时宪法作用的《共同纲领》。《共同纲领》诞生已经有70年了。
中共起草《宪法大纲》
1931年，为迎接中华苏维埃第一次全国代表大会的召开，中共决定制订一批法律法规文件，为此成立了中国共产党历史上第一个宪法起草委员会，其成员有：任弼时、王稼祥、毛泽东、周以粟、邓发、张鼎丞、曾山、袁德生、刘建中、梁柏台等。梁柏台是中国共产党第一部红色宪法起草的执笔人。
梁柏台是浙江人，1920年9月进入上海外国语学社学习， 1921年，梁柏台受党派遣，赴苏联莫斯科东方大学学习。1922年底加入中国共产党。在苏联期间，梁柏台曾被派往伯力省法院担任审判员，从事革命法律的研究。1931年，梁柏台回国，成为中国共产党内唯一系统学习过苏联法律并具有苏联律师执业的法学家。在宪法起草委员会的指导下，梁柏台起草了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国婚姻条例》《苏维埃政府组织法》《革命法庭条例》《革命法庭的工作大纲》《看守所章程》等十多部法律法规。
1931年11月7日至20日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，中华苏维埃共和国临时中央政府宣告成立，大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《土地法》和《婚姻法》等法律。
中华苏维埃共和国中央政府成立以后，梁柏台先后担任司法人民委员部副部长、内务部副部长和代理部长、临时最高法院法庭委员、临时检察长等职。梁柏台被誉为中国共产党人民法制和人民司法的开拓者和奠基人。1935年3月，梁柏台被“铲共团”杀害，时年36岁。
《宪法大纲》共17条，她规定革命政权的性质是工农民主专政，任务是反对帝国主义和封建主义；规定中华苏维埃共和国最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会；规定工农劳动人民在政治、经济、文化各方面的基本权利；宣布民族平等与外交政策的基本原则；确认要赶走帝国主义列强在华势力。《宪法大纲》制定了劳动法，宣布实行8小时工作制并规定最低工资标准；颁布土地法，主张没收一切地主阶级的土地，分配给贫农和中农，并以实现土地国有为目的；宣布中国民族的完全自主与独立，不承认帝国主义在华政治经济上的一切特权；宣布一切与反革命政府订立的不平等条约无效；保证工农劳苦民众有言论出版集会结社的自由；保证彻底的实行妇女解放，承认婚姻自由；保证工农劳苦民众有受教育的权利；保证工农劳苦民众有真正的信教自由，等等。
中华苏维埃共和国是在莫斯科指导下创立的，共产国际为此付出了许多人力和物力，《宪法大纲》制订的参照范本是苏联宪法，因此不可避免地打上苏联烙印。作为第二次国内革命战争时期中国共产党领导下的工农民主政权的根本大法，《宪法大纲》的部分内容照抄照搬苏联宪法，内容不完备、体例不健全、若干条款不合中国国情。《中华苏维埃共和国宪法大纲》虽然存在种种不足，但是她总结了革命政权建设的经验，赋予人民民主、自由的权利，为共产党人展现了一幅未来共和国的蓝图，指引了共产党人奋斗的目标和方向。
《宪法大纲》是中国宪政史上第一部规定劳动人民当家作主，确保人民民主制度的根本大法，是中国历史上由人民代表机关正式通过并公布实施的第一部属于人民的宪法。《宪法大纲》的制订，鼓舞了根据地人民的革命积极性，推动了解放区的法制化与民主化意识，为以后的政权建设和制宪工作提供了重要的历史经验。
1934年1月21日至31日，中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会召开，大会修改了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。所以《中华苏维埃共和国宪法大纲》有1931年和1934年两个版本。
筹备新政协
《中华苏维埃共和国宪法大纲》在1934年进行了修订。1949年，周恩来在新政协筹备会第一次全体会议上受命担任第三小组组长，负责起草与《中华苏维埃共和国宪法大纲》一脉相承的《共同纲领》。
由周恩来负责起草《共同纲领》，无疑是非常恰当的人选。1946年1月10日，周恩来率领中共代表团出席了在重庆召开的政治协商会议开幕式。1月16日，周恩来代表中共向政协提出《和平建国纲领草案》，要求将现政府改组为容纳各抗日民主党派及无党派人士联合的国民政府。
1946年召开的政协会议通过了《关于军事问题的协议》《关于宪草问题的协议》《和平建国纲领》《关于政府组织问题的协议》《关于国民大会的协议》等五个协议。周恩来作为中共代表，全程参与了五个协议的制订，为他后来起草《共同纲领》提供了不可或缺的经验。
1947年下半年，中国人民解放军在军事上转入战略反攻。1948年春，民主党派人士陈嘉庚和沈钧儒建议中共成立联合政府，以对抗国民党伪国大。在人民战争尚未取得最后胜利、全国尚未全部解放的情况下，中央考虑不能立即召开由普选产生的全国人民代表大会并且制定一部宪法。章伯钧、蔡廷锴等民主人士建议可以由政协行使人民代表会议职权，产生临时中央政府。
章伯钧、蔡廷锴等人的提议被中共中央采纳，中共中央决定邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表组成中国人民政治协商会议，代表全国各族人民，在普选的全国人民代表大会召开前代行全国人民代表大会的职权。
4月30日夜，经毛泽东审改后的“五一口号”由新华社正式向外发布，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。” “五一口号”得到了民主党派、无党派人士的积极响应。9月起，各民主党派、各人民团体、各民主阶层的代表人士，开始陆续云集中共中央统战部所在地——河北省平山县李家庄。杨尚昆在其回忆录中说：“从1948年9月中央政治局会议以后，党中央最大的工作是两件，一是打仗，一是统战。中心是打到蒋介石，建立新中国。”
1948年下半年，中共中央开始筹备新政协。筹备工作有两个重要议程：一是参加新政协人选名单的确定；二是《共同纲领》的起草。参加新政协的人选名单由李维汉负责，李维汉和民主人士多次协商，确定新政协代表662人，其中特邀代表75人。
《共同纲领》由周恩来起草，他在西柏坡认真研究了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，于1948年10月27日完成第一稿《中国人民民主革命纲领草案》。《草案》分总则、政治军事、土地改革等10部分共46条，外加序言。
1949年初，周恩来再接再厉，在西柏坡完成了《中国人民民主革命纲领草案》修改稿。初稿分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。此稿对成立中华人民民主共和国和临时中央政府的程序，做了新的规定。
《共同纲领》十易其稿
1949年3月5日至13日，中国共产党在西柏坡召开了中共七届二中全会，集中讨论了彻底摧毁国民党统治，夺取全国胜利并将党的工作重心从乡村转移到城市的问题。毛泽东在七届二中全会上宣布，中国共产党领导下的政协会议即将召开，民主联合政府即将成立。
6月15日晚上，中央召开新政协筹备会第一次全体会议，由23个单位、134人组成的新政治协商会议筹备会在北平成立。筹备会下设6个小组，分别进行新政协的各项筹备工作。第三小组负责《共同纲领》的起草，由周恩来担任组长，许德珩为副组长。
6月18日，周恩来主持召开第三小组会议，会议决定《共同纲领》“委托中共方面负责草拟，于7月15日以前交稿”。会议决定，以毛泽东在七届二中全会上的报告作为起草《共同纲领》的理论。周恩来提出，组员分5个分组讨论，各自写出条文供起草人参考。
《共同纲领》起草过程中，周恩来广泛吸收了党内党外特别是民主人士的意见，因此不停地修改。周恩来把自己关在中南海勤政殿一个星期，亲笔起草了《共同纲领》初稿，胡乔木参与了草拟工作。
由于即将建立的新中国是一个新民主主义的国家，周恩来把在西柏坡主持完成的《中国人民民主革命纲领草案》改定为《新民主主义的共同纲领》。除简短的序言外，分为一般纲领和具体纲领两大部分。修订本删除了“人民解放战争的历史任务”，把重点放到国家建设方面。8月22日，周恩来将《新民主主义的共同纲领》送毛泽东审阅。从周恩来留下的《共同纲领》手稿看，在给毛泽东送审前，周恩来至少已经八易其稿。
《共同纲领》从在西柏坡起草，到1949年经中国人民政治协商会议第一届全体会议通过，中间随着革命形势的发展变化曾三次命名：第一次命名《中国人民民主革命纲领》，第二次命名《新民主主义纲领》，第三次命名《新民主主义的共同纲领》。在第三次命名的《共同纲领》上，毛泽东修改了200多处，周恩来修改了100余处。《共同纲领》前后三易其名，十易其稿。
在十易其稿的《共同纲领》中，关于新中国的国名曾经三番五次推敲。新中国的国名最早是1940年毛泽东在《新民主主义论》中提出，我们要建立的新民主主义共和国是“中华民主共和国”。
1948年初，毛泽东在《关于目前党的政策中的几个重要问题》和《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定（草案）》等文稿中，使用“中华人民共和国”。
1948年中共发布“五一口号”前后，中央交替使用“中华人民共和国”和“中华人民民主共和国”。此后，使用“中华人民民主共和国”的频率要高一些。
1948年8月1日，毛泽东在复香港各民主党派和民主人士的电报中用了“中华人民民主共和国”。1948年底，中央草拟《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》和《中国人民民主革命纲领草案》等文件，使用“中华人民民主共和国”。1949年6月15日，在新政协筹备会第一次全体会议上，毛泽东在讲话中使用的是“中华人民民主共和国”并呼口号“中华人民民主共和国万岁”。6月16日通过《新政治协商会议筹备会组织条例》，新中国国名定为“中华人民民主共和国”。
1949年7月8日，在政协第四小组的会议上，张奚若对“中华人民民主共和国”国名提出异议。他认为，“中华人民共和国”每个字都有意义，而“中华人民民主共和国”中的“民主”与“共和”在意义上有重叠。会议经过充分讨论，一致赞同使用“中华人民共和国”作为新中国国名。
《共同纲领》成为临时宪法
毛泽东在1949年元旦献词中，把召开政治协商会议、宣告中华人民共和国成立、组成共和国中央政府，作为当年的主要任务。1月22日，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等55位民主人士发表《我们对于时局的意见》，声明愿在中共领导下，期待革命迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国早日实现。
1949年9月21日，第一届中国人民政治协商会议在北平隆重举行，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会。
《共同纲领》是“总结了中国人民在近一百多年特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义革命斗争的经验，而制订出来的一部人民革命建国纲领。”《共同纲领》除序言外，分为总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策共7章60条。
《共同纲领》宣告了封建主义和官僚资本主义在中国统治的结束和人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体和政体。《共同纲领》确认“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统—战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。《共同纲领》规定人民代表大会制为我国的政权组织形式；宣布取消帝国主义在华的一切特权；没收官僚资本，进行土地改革；规定了新中国的各项基本政策和公民的基本权利和义务。
与1931年、1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》比较，《共同纲领》汲取了《宪法大纲》的基本原则和基本内容，如《共同纲领》规定“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议的大会。”《共同纲领》规定“人民代表大会制为我国的政权组织形式。”此外，关于公民的基本权利和义务、以工农联盟为基础、进行土地改革、宣布取消帝国主义在华的一切特权，等等，《共同纲领》与《宪法大纲》可谓一脉相承。由于时间发生了变化，中共的地位发生了变化，《共同纲领》充分汲取了党内党外特别是民主党派人士的意见，她比《宪法大纲》更加完备、更加健全、更加符合中国国情，并且反映了新中国新时代的特征。
由于《共同纲领》规定了国家制度和社会制度的基本原则及各项基本政策，《共同纲领》不仅是新中国建国初期团结全国人民共同前进的政治基础和战斗纲领，而且成为当时的一部临时宪法。《共同纲领》无论是内容还是法律效力都具有国家宪法的特征，因此起了事实上的临时宪法的作用。
《共同纲领》是中国历史上一份极其重要的文献，是中国共产党领导的民主联合政府的施政纲领，她对于巩固人民政权，维护人民民主权利以及恢复和发展国民经济起着指导作用。《共同纲领》承载着奠定新中国基本格局和未来走向的一系列重大决策，具有重大历史意义。1954年中国制订的第一部宪法，《共同纲领》的基本原则在宪法里得到了确认并进一步完善和发展，因此《共同纲领》在我国宪政史上有着重要的历史地位。
《共同纲领》把统一战线推进到一个新的发展阶段
1946年1月，蒋介石同意在重庆召开有国民党、共产党和其他党派、社会贤达参加的会议，王世杰提出来，会议可称“政治协商会议”。周恩来受此启发，在考虑中共召开政协的名称时，决定沿用“政治协商会议”，但加了一个“新”字，全称“新政治协商会议”，以区别于1946年召开的“旧政治协商会议”。
1949年，起草新政治协商会议组织法小组讨论时，周恩来认为新中国国名有“人民”两字，“新政治协商会议”也应当体现“人民”，建议改为“中华人民共和国全国人民政治协商会议”。因为名称太长，新政协筹备会把它简化为“中国人民政治协商会议”。薄一波回忆说：“1949年8月14日，我参加了中央政治局会议，会上决定：一、新政协正式定名为中国人民政治协商会议；二、国号定为中华人民共和国；三、9月10日正式开会（后因文件起草未完成，改为9月20日）。”
根据《共同纲领》的规定，人民政协不是权力机关，而是协商机构。周恩来指出，人民民主国家需要统一战线，政协是统一战线组织，不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。毛泽东说，政协全体会议闭幕后，要有一个经常性的组织，这个组织的名称要固定一下，就叫作中国人民政治协商会议。
人民政协的成立标志着共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。这种新型政党制度是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的创造。《共同纲领》通过后，各民主党派陆续宣布以《共同纲领》为本党纲领，表示“接受中国共产党的领导”，中国的统一战线从此有了一个坚强的领导核心。《共同纲领》为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”关系的创立和完善，开辟了正确的方向。 (作者为国防大学政治学院教授华强)
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